Η συμβολή του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ στη Δημόσια Διοίκηση

της Γεωργίας Τσάκνη , δρος Νομικής Σχολής ΔΠΘ

1.      Ορισμοί Δημόσιας Διοίκησης και Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ

Δεν υπάρχει αμφιβολία πως το νέο δημόσιο μάνατζμεντ (ΝΔΜ - New Public Management) αποτελεί σημαντική έννοια αναφορικά κυρίως με τα πλεονεκτήματα που αποφέρει στη δημόσια διοίκηση και στη διοικητική επιστήμη εν γένει.

Στο εν λόγω άρθρο, γίνεται προσπάθεια παρουσίασης του ρόλου του ΝΔΜ, καθώς αποτυπώνεται η έννοια και οι αρχές λειτουργίας του, επιχειρώντας να καταστεί όσο το δυνατόν περισσότερο κατανοητή η συμβολή του στη δημόσια διοίκηση, συγκριτικά με την έννοια και τα χαρακτηριστικά της δημόσιας διοίκησης. Ξεκινώντας την ανάλυσή μας, είναι αναγκαίο να αποσαφηνιστούν οι έννοιες της «δημόσιας διοίκησης» και του «Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ». Η «δημόσια διοίκηση» αναφέρεται στο σύνολο των διοικητικών μηχανισμών ή οργανισμών του Κράτους, οι οποίοι αναπτύσσουν τη δραστηριότητά τους στο κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο και είναι αρμόδιοι για την εφαρμογή των νόμων και των προγραμμάτων της δημόσιας πολιτικής, όπως αυτά καθορίζονται και οριστικοποιούνται σε τελικό στάδιο από την εκάστοτε πολιτική ηγεσία[1]. Σύμφωνα με τον Λ. Μπαμπαλιούτα, η δημόσια διοίκηση αποτελεί τη δομή του κράτους, που έχει ως σκοπό την υλοποίηση του κρατικού καταναγκασμού και κύριο γνώρισμά της είναι η άσκηση εξουσίας[2].

Σύμφωνα με τους Stephen P. Robbins, «το Management, αποτελεί τη διαδικασία διεκπεραίωσης των απαιτούμενων εργασιών, αποτελεσματικά και αποδοτικά, μέσω άλλων ανθρώπων και σε συνεργασία με αυτούς».

Το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ αποτελεί το μοντέλο διοικητικής οργάνωσης, στο οποίο η διοίκηση εκλαμβάνεται ως τεχνική που αποσκοπεί στην ικανοποίηση οικονομικών στόχων και επιδιώξεων. Οι δύο βασικοί άξονες γύρω από τους οποίους περιστρέφεται είναι οι πολιτικές και οργανωτικές διαδικασίες υλοποίησης των αποφάσεων που λαμβάνονται και η συστηματική ανάλυση της διοικητικής πρακτικής[3]. 

Το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ χαρακτηρίζεται από τα κάτωθι χαρακτηριστικά[4]:

• Εξωστρέφεια
• Ποιότητα στις παρεχόμενες υπηρεσίες
• Αποτελεσματικότητα (ποιοτική και οικονομική)
• Έλλειψη κάθετης ιεραρχίας (οργανώνεται «δικτυακά» και η αρμοδιότητα λήψης απόφασης επικεντρώνεται σε ένα σημείο «one stop»).
• Διεπιστημονικότητα (Κοινωνιολογία, Οικονομία, Νομική, Ψυχολογία, Πολιτική Επιστήμη είναι οι επιστήμες που υποστηρίζουν τη λειτουργία του).

 Οι λόγοι που συνέβαλαν στην εμφάνιση του ΝΔΜ είναι οι εξής[5]:

• Η λειτουργική ανεπάρκεια των μεγάλων γραφειοκρατικών οργανώσεων σε συνθήκες χρηματοοικονομικής στενότητας.
• Η πληροφοριακή και τεχνολογική έκρηξη.
• Η παγκοσμιοποίηση της οικονομίας και η διεθνής ανταγωνιστικότητα.
• Οι αυξημένες αξιώσεις των πολιτών-πελατών των δημοσίων υπηρεσιών για ποιοτικές υπηρεσίες και η δυσπιστία τους για την ικανότητα των κρατικών οργάνων να την παρέχουν.
• Η αναζήτηση από τους εργαζόμενους εργασιών που παρέχουν δυνατότητα ανάπτυξης προσωπικότητας και όχι απλώς μία αμοιβή. 

Επίσης, το ΝΔΜ βασίστηκε στις ακόλουθες αρχές[6]:

• Εφαρμογή επαγγελματικής διαχείρισης.
• Κατασκευή ολοκληρωμένων συστημάτων μέτρησης απόδοσης.
• Έμφαση στις εξόδους. 
• Αποκέντρωση των υπηρεσιών με μεταφορά της ισχύος σε ικανοποιητικό επίπεδο  Απεριοχής.
• Ενίσχυση του ανταγωνισμού.  
• Έγκριση μεθόδων διαχείρισης με επιτυχία του ιδιωτικού τομέα. 
• Συντηρητική και πειθαρχημένη διαχείριση των πόρων.

 2.      Ομοιότητες και διαφορές μεταξύ Δημόσιας Διοίκησης (ΔΔ) και ΝΔΜ

Οι τομείς της δημόσιας διοίκησης και του νέου δημόσιου μάνατζμεντ ασχολούνται με τη δημόσια πολιτική και έχουν ως στόχο τη βελτίωση των κοινωνικών συνθηκών. Επίσης, και οι δύο τομείς υποστηρίζουν την υιοθέτηση και την εφαρμογή της δημόσιας πολιτικής. Άλλη ομοιότητα μεταξύ των δύο εννοιών σχετίζεται με το γεγονός πως χρησιμοποιούν σε μεγάλο βαθμό τις ίδιες βασικές επαγγελματικές δεξιότητες, όπως γνώση των δημόσιων οικονομικών, ηγετικές ικανότητες, διαπροσωπικές δεξιότητες επικοινωνίας και στρατηγική σκέψη[7].

Αναφορικά με τις διαφορές μεταξύ ΔΔ και ΝΔΜ, η πιο σημαντική έγκειται στους βασικούς ορισμούς της διοίκησης και της διαχείρισης. Η διοίκηση ασχολείται με το σχεδιασμό και τη λήψη μέτρων, ενώ η διαχείριση σχετίζεται με την εφαρμογή πολιτικών που υπαγορεύουν τον τρόπο δράσης του διοικητικού προσωπικού. Οι κανόνες της δημόσιας διοίκησης είναι καθοριστικοί στη διαδικασία χάραξης πολιτικής, παρέχοντας ένα μέτρο καθοδήγησης για το πώς αυτές οι πολιτικές πρέπει να εισαχθούν στις κοινωνίες. Αντιθέτως, οι κανόνες του νέου δημόσιου μάνατζμεντ υπαγορεύουν τον τρόπο με τον οποίο οι δημόσιοι υπάλληλοι πρέπει να εφαρμόζουν αυτές τις πολιτικές. Η δημόσια διαχείριση είναι μια πρακτική προσέγγιση που επικεντρώνεται στις καθημερινές εργασίες που σχετίζονται με την εφαρμογή πολιτικών, ενώ η δημόσια διοίκηση δίνει προτεραιότητα στον έλεγχο των ιεραρχιών, των κανόνων και των κανονισμών που συμβάλλουν στη θέσπιση της δημόσιας πολιτικής[8].

Εκτός από τα προαναφερθέντα, στη διεθνή βιβλιογραφία έχουν επισημανθεί οι κάτωθι διαφορές μεταξύ των δύο πεδίων:

1. Η παραδοσιακή ΔΔ δανείστηκε ιδέες από τη διοίκηση επιχειρήσεων, καθώς  σημαντικοί επιστήμονες όπως οι Wilson, Taylor, Fayol, Gulick, Urwick πίστευαν σε αυτήν την πρακτική.  Στις ΗΠΑ το ΝΔΜ αποτελεί για τους επιστήμονες έναν κλάδο που ταυτίζεται με τομείς της γενικής επιχειρηματικής δραστηριότητας[9].

2. Τόσο η ΔΔ, όσο και το ΝΔΜ ασχολούνται με το ίδιο αντικείμενο, αλλά με διαφορετικούς τρόπους. Σύμφωνα με το εννοιολογικό τους πλαίσιο και οι δύο έννοιες μοιράζονται έναν κοινό πυρήνα συνεισφοράς επιστημονικών κλάδων στη θεωρία οργάνωσης, στη θεωρία αποφάσεων, στην οικονομική διαχείριση, στην ψυχολογία της εργασίας και στην ανάλυση συστημάτων.  Ωστόσο, η ΔΔ βασίστηκε πολύ περισσότερο στο δημόσιο τομέα και στο νόμο, ενώ το ΝΔΜ  στην οικονομία και τη διοίκηση επιχειρήσεων[10].

3. Τόσο η ΔΔ όσο και το NΔM έχουν επικριθεί για την έλλειψη θεωρίας και ψυχικής έρευνας[11]. Καμία από τις δύο προσεγγίσεις δεν έχει συνεκτική άποψη ολόκληρου του πεδίου, ούτε υπάρχει μεγάλη συσσώρευση γνώσεων[12].

4. Λόγω της ελλιπούς ολοκληρωμένης θεωρίας τόσο στο πεδίο της ΔΔ, όσο και στο NΔM, οι κυβερνήσεις είναι πιθανό να χρησιμοποιούν στο πλαίσιο των μεταρρυθμίσεών τους, σκέψεις και χαρακτηριστικά που ταιριάζουν και στις δύο έννοιες[13].

3. Παράγοντες επίδρασης των μεταρρυθμίσεων του ΝΔΜ

Το ΝΔΜ έχει αμφισβητηθεί από πολλούς επιστήμονες αναφορικά με τα οφέλη που μπορεί να προσφέρει στη δημόσια διοίκηση. Στο πλαίσιο αυτό, πολλοί υποστηρίζουν πως το ΝΔΜ υπονομεύει τις κοινές δημόσιες αξίες και την επιδίωξη της κοινωνικής ισότητας[14]. Σύμφωνα με μελέτη που έλαβε χώρα ως προς τις μεταρρυθμίσεις στο κοινωνικό κράτος της Σουηδίας και της Δανίας, αναδείχθηκαν οι εξής τέσσερις ομάδες παραγόντων που καθορίζουν το εύρος της εφαρμογής μεταρρυθμίσεων,[15] όπως το ΝΔΜ:

• Μακροοικονομικοί παράγοντες.
• Πολιτικά κόμματα. Το ΝΔΜ προέρχεται από νεοφιλελεύθερη ατζέντα, ενώ η εφαρμογή του είναι ευρύτερη όταν κυβερνά ή συμμετέχει σε κυβέρνηση συνασπισμού.
• Διαφορές διοικητικών πολιτισμών και κρατικών παραδόσεων.
• Διακύμανση των διαφορετικών πολιτικών θεσμών.

 Δεν τίθεται αμφιβολία πως ιδιαίτερα σημαντική παράμετρος για την εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων αποτελεί το διοικητικό περιβάλλον και η κουλτούρα κάθε χώρας. Για παράδειγμα, το Σκανδιναβικό κοινωνικό κράτος έχει διαφορετική διάσταση από το αμερικανικό, γεγονός που διαφοροποιεί το εύρος και το πεδίο εφαρμογής των μεταρρυθμίσεων[16].

4.      Συμπέρασμα

Προς επίρρωση των παραπάνω, γίνεται κατανοητό πως  το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ αποτελεί πεδίο συζήτησης και προβληματισμού αναφορικά με την επίδραση που ασκεί στη δημόσια διοίκηση. Στο παρόν άρθρο επιχειρείται μία καταγραφή του ρόλου και των χαρακτηριστικών του ΝΔΜ στη διοικητική επιστήμη, υπό το πλαίσιο σύγκρισης της εν λόγω έννοιας με την έννοια της δημόσιας διοίκησης.

Αναμφισβήτητα, το ΝΔΜ έχει εισαγάγει σημαντικές μεταρρυθμίσεις στο πεδίο της διοικητικής επιστήμης. Πρόκειται για καινοτόμο προσέγγιση, καθώς χρησιμοποιούνται μέθοδοι μάνατζμεντ που ισχύουν στον ιδιωτικό τομέα, με στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και της λειτουργίας του δημόσιου τομέα, την ικανοποίηση του πολίτη και την εξωστρέφεια της δημόσιας διοίκησης, σε συνδυασμό με τη χρήση Νέων Τεχνολογιών .

___________________

[1] Παπαχατζής, Γ. (1983) «Σύστημα του Ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου», Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα

[2]  Μπαμπαλιούτας Λ., (2007).Το σύγχρονο θεσμικό πλαίσιο της Ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη

[3] Μιχαλόπουλου, Ν. Από τη δημόσια γραφειοκρατία στο δημόσιο management, Εκδ. Παπαζήση, σ. 18 επ., Χ. Ζιανίκα: Διοικητική επιστήμη και πρακτική στο δημόσιο, Εκδ. Σιδέρη, σ. 43 επ

[4] Aucoin, P. (1995) «The new public management», Institute for research on Public policy

[5] Ridley F.F. (1996) The new public management in Europe, p. 17-18, S. Borins: The new public management is here to stay, Canadian Public Administration, 1995, p. 123

[6] Brown K., Waterhouse J.and Flynn C. (2003) «Change management practices-Is a hybrid model a better alternative for public sector agencies?», International Journal of Public Sector Management, Vol.16, No 3, pp.230-241. 

[7] https://onlinemasters.ohio.edu/blog/public-administration-vs-public-management-whats-the-difference/

[8] https://onlinemasters.ohio.edu/blog/public-administration-vs-public-management-whats-the-difference/

[9] Henry, N. (1986) Public Administration and Public Affairs. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.

[10] Averch, H. and Dluhy, M. (1997) «Teaching Public Administration, Public Management and Policy Analysis: Some International Comparisons», International Journal of Public Administration 20(2): 497–511.

[11] McCurdy, H.E. and Cleary, R.E. (1984) «Why Can’t We Solve the Research Issue in Public Administration?», Public Administration Review 44(1): 49–55.

[12] Kettl, D.F. (1993) «Public Administration: The State of the Field», in A.W. Finter (ed.) Political Science: The State of the Discipline, pp. 409–28. Washington, DC: American Political Science Association.

[13] Cheung, A.B.L. (1997) «Understanding Public Sector Reforms: Global Trends and Diverse Agendas», International Review of Administrative Science 63(4): 435–57

[14] Van de Walle, S. & Hammerschmid G. (2011) «Τhe impact of the New Public Management: Challenges for coordination and cohesion in european public sectors», Halduskultuur – Administrative Culture, 12(2), pp 190-209

[15] Green – Pedersen, C (2003) «Market-type reforms of the Danish and Swedish service welfare states: Different party strategies and different outcomes», Aarhus: Department of Political Science, University of Aarhus

[16] Καραστάθης, Δ. (2018) «Το νέο δημόσιο μάνατζμεντ και ο αντίκτυπος της δημοσιονομικής κρίσης στην ελληνική δημόσια διοίκηση, διδακτ. διατριβή, Πάντειο Πανεπιστήμιο