Η αναστολή εκτέλεσης διοικητικής πράξης στην κυπριακή έννομη τάξη

του Γιώργου Καζολέα, Δικηγόρου

Στα πλαίσια της διοικητικής δίκης στην κυπριακή έννομη τάξη παρέχεται το δικαίωμα στον διοικούμενο να ζητήσει προσωρινή προστασία, με τη δυνατότητα έκδοσης προσωρινού διατάγματος αναστολής της διοικητικής πράξης μέχρι την εκδίκαση της προσφυγής του στο Διοικητικό Δικαστήριο.

Σύμφωνα με τον Κανονισμό 13 του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Αναθεωρητική Δικαιοδοσία) (3/1962) το Δικαστήριο, σε περιπτώσεις διαδικασίας σύμφωνα με το άρθρο 146 του Συντάγματος, δύναται σε οποιοδήποτε στάδιο της δίκης, είτε αυτεπαγγέλτως είτε μετά από αίτηση οποιουδήποτε διαδίκου, να εκδώσει προσωρινό διάταγμα το οποίο δεν θα κρίνει την ουσία της υπόθεσης.

Το διάταγμα μπορεί να εκδίδεται χωρίς ειδοποίηση του άλλου μέρους όταν συντρέχει λόγος επείγουσας ανάγκης ή άλλες ειδικές περιστάσεις. Ωστόσο ο κανόνας είναι να επιδίδεται η αίτηση στους λοιπούς διαδίκους ώστε να είναι σε θέση να αντιδράσουν με την καταχώρηση ένστασης.

Σύμφωνα με την κυπριακή νομολογία, σκοπός της αναστολής είναι η αποτελεσματικότητα της διοικητικής δικαιοσύνης. Η αναστολή εκτέλεσης εμποδίζει τα θετικά αποτελέσματα της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης, για αποτροπή ανεπανόρθωτης ή δυσχερώς επανορθώσιμης ζημιάς στο διοικούμενο που απευθύνεται η πράξη. Αποκλείεται, έτσι, η δημιουργία πραγματικών καταστάσεων, που δεν είναι δυνατό να αντιμετωπισθούν αν ακυρωθεί αργότερα η επίδικη πράξη. Η αίτηση αναστολής είναι ένδικο βοήθημα παρακολουθητικού χαρακτήρα.[1]

Όπως έχουν κρίνει τα κυπριακά δικαστήρια, η συγκεκριμένη διαδικασία αποτελεί εξαιρετική δικαιοδοσία και αναλαμβάνεται μόνο εφόσον διαπιστώνεται ότι η προσβαλλόμενη διοικητική απόφαση είναι έκδηλα παράνομη ή όπου διαφαίνεται η έλευση ανεπανόρθωτης ζημιάς, με την προϋπόθεση ότι δεν δημιουργούνται ταυτόχρονα, ανυπέρβλητα εμπόδια στην Διοίκηση.[2]

Όσον αφορά στην «έκδηλη παρανομία», θα πρέπει, η παρανομία, αν δεν αναδύεται αυτόματα, να προκύπτει στη βάση του υπάρχοντος διαθέσιμου υλικού, ως αντικειμενικά αναντίλεκτη και μη υποκείμενη σε στάθμιση και έκφραση κρίσης[3] και αφορά σε περιπτώσεις που η παραβίαση είναι οφθαλμοφανής ή άλλως προδήλως αναγνωρίσιμη χωρίς να χρειάζεται διερεύνηση αντιφατικών ή αμφισβητούμενων γεγονότων.[4].   

Παρόλο που δεν υπάρχει εξαντλητικός ορισμός της έκδηλης παρανομίας, αυτή φαίνεται να περιλαμβάνει τη σαφή παραβίαση της νομικής διαδικασίας ή την αδιαμφισβήτητη παραγνώριση των θεμελιωδών κανόνων του διοικητικού δικαίου.[5]

Σε απόφασή του το 2019 το Διοικητικό Δικαστήριο της Κύπρου αποφάσισε την αναστολή των εργασιών για ανέγερση πρατηρίου βενζίνης πλησίον του ιστορικού σπηλαίου της Παναγίας της Χρυσοσπηλιώτισσας, λόγω του ότι η απόσταση του σπηλαίου από το υπό ανέγερση πρατήριο ήταν κατά πολύ μικρότερη από τα 200 μέτρα που απαιτείται. Το Δικαστήριο, κρίνοντας στη βάση του υλικού το οποίο τέθηκε ενώπιον του, της σχετικής νομολογίας και χωρίς την ανάγκη περαιτέρω  στάθμισης για έκφραση κρίσης, διαπίστωσε έκδηλη παρανομία.[6]

Αναφορικά με την «ανεπανόρθωτη βλάβη», επισημαίνεται στη θεωρία ότι «η αναστολή χορηγείται όταν, η εκτέλεση της πράξης μπορεί με τη δημιουργία μιας πραγματικής κατάστασης να προκαλέσει ανεπανόρθωτη ή δύσκολα επανορθώσιμη βλάβη η οποία: (i)  είναι άμεση και συγκεκριμένη (ii) δεν στηρίζεται σε δικαίωμα τρίτου και (iii) αποδεικνύεται από τον αιτούντα ή προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου».[7]

Ζημιά, η οποία είναι δεκτική επανόρθωσης δεν συνιστά λόγο αναστολής. Γίνεται μάλιστα παγίως δεκτό στη νομολογία ότι  χρηματική ζημιά δεν μπορεί να στοιχειοθετήσει και να αιτιολογήσει την έκδοση προσωρινού διατάγματος, βασιζόμενου στο στοιχείο της ανεπανόρθωτης ζημιάς.[8]

Ο Κανονισμός 13 του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Αναθεωρητική Δικαιοδοσία) (3/1962) αποκλείει ρητά τη συζήτηση επί της ουσίας της υπόθεσης στα πλαίσια της προσωρινής δικαστικής προστασίας, καθώς αυτή αποτελεί αποκλειστικό αντικείμενο της εκδίκασης της κύριας προσφυγής. Στην πράξη ωστόσο είναι αναπόφευκτο σε πολλές περιπτώσεις να μη γίνει αναφορά στις ουσιαστικές πτυχές της υπόθεσης.

Το βάρος απόδειξης της ανεπανόρθωτης ζημίας βαρύνει τον αιτούντα την αναστολή, ο οποίος έχει καθήκον να προβάλει και να αποδείξει όλους τους πραγματικούς ισχυρισμούς, που αποτελούν προϋπόθεση για την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας του Δικαστηρίου υπέρ της αναστολής.[9]

Ειδικότερα, ο αιτών θα πρέπει να συγκεκριμενοποιεί και να εξειδικεύει τα στοιχεία στα οποία βασίζει τον ισχυρισμό του για ανεπανόρθωτη ζημιά, έτσι ώστε να μπορέσει το Δικαστήριο να αντιληφθεί το μέγεθος του προβλήματος που δημιουργείται, στη βάση απαραίτητων συγκεκριμένων στοιχείων και δεδομένων.[10]

Για το σκοπό αυτό, είναι αναγκαία η προσαγωγή μαρτυρίας από την οποία να αποδεικνύεται ότι η ζημιά την οποία θα υποστεί ο αιτών δεν θα μπορεί να αποκατασταθεί με οποιαδήποτε από τις θεραπείες που μπορούν να  χορηγηθούν με την ακύρωση της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης, ή με άλλο τρόπο.

Ακόμα δε και στην περίπτωση κατά την οποία μπορεί να διαφαίνεται πιθανότητα πρόκλησης τέτοιας ζημιάς, το Δικαστήριο δύναται να αρνηθεί να εκδώσει προσωρινό διάταγμα, αν αυτό είναι βέβαιο ότι θα δημιουργήσει ανυπέρβλητα εμπόδια στο έργο της Διοίκησης.[11]  Στην πράξη δηλαδή η αξιολόγηση της έννοιας της ανεπανόρθωτης ζημíας συνίσταται σε εξισορρόπηση αντικρουόμενων συμφερόντων.[12]

Όπως προειπώθηκε, η αναστολή εκτέλεσης διοικητικής πράξης μέχρι την εκδίκαση και αποπεράτωση της κύριας προσφυγής αποτελεί ένδικο βοήθημα παρακολουθητικού προς την προσφυγή χαρακτήρα και αποσκοπεί στην αποτελεσματικότητα της διοικητικής δικαιοσύνης. Παρά τη δυσχέρεια απόδειξης, είτε της έκδηλης παρανομίας της προσβαλλόμενης με την προσφυγή διοικητικής πράξης, είτε της ανεπανόρθωτης ζημίας από την εφαρμογή της πράξης (σημειώνεται ότι δεν είναι υποχρεωτική η σωρευτική επίκλησή τους, αντιθέτως αρκεί η επίκληση είτε της μίας είτε της άλλης), η προσωρινή προστασία αποσκοπεί στην εξασφάλιση, όπου υπάρχει κίνδυνος, της μελλοντικής ικανοποίησης των δικαιωμάτων του αιτούντος με τη λήψη του προσωρινού μέτρου και η σημασία της εντοπίζεται ιδιαίτερα στις περιπτώσεις εκείνες όπου δημιουργούνται πραγματικές καταστάσεις, που δεν είναι δυνατό να αντιμετωπισθούν αν ακυρωθεί αργότερα η προσβληθείσα διοικητική πράξη.

_______________________

[1] Κυριάκος Χ’’Κυριάκου κατά Δημοκρατίας της Κύπρου, (1991) 4 Α.Α.Δ. 3455

[2] Smirnov κατά Δημοκρατίας της Κύπρου, διά  του Υπ.Δικαιοσύνης και Δημ.Τάξεως, ΔΔ, 19.7.2019

[3] Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς Κύπρου v. Marfin Popular Bank Public Co Ltd, (2007) 3 Α.Α.Δ 32

[4] Ελπίδα Κροκίδου κ.ά v. Κυπριακής Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1857

[5] Frangos and Others v. The Republic (1982) 3 CLR 53

[6] www.tothemaonline.com, 5.6.2019

[7] Ε. Σπηλιωτόπουλου «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου (Τόμος ΙΙ) 12η έκδοση παρ. 548

[8] Κοινοπραξία Poseidon Grand Marina of Paphos κ.ά. v. Cybarco Plc κ.ά. (2009) 3 Α.Α.Δ. 513,

[9] Κυριάκος Χ’’Κυριάκου κατά Δημοκρατίας της Κύπρου, (1991) 4 Α.Α.Δ. 3455

[10] Smirnov κατά Δημοκρατίας της Κύπρου, διά  του Υπ.Δικαιοσύνης και Δημ.Τάξεως, ΔΔ, 19.7.2019

[11] Αρχή Τηλεπικοινωνιών Κύπρου κατά Επιτροπή Προστασίας Ανταγωνισμού κ.α., ΑΑΔ, 26/6/2013

[12] Salamis Shipping Services Ltd κατά Eπιτροπης Προστασιας Ανταγωνισμου κ.α., ΑΑΔ, 24/5/2013